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4. Responsabilidade administrativa por infrações de trânsito
A par do que foi exposto, cabe considerar que, diferentemente da responsabilidade civil, cujas regras estão delineadas no Título IX da Lei nº 10.406/02 (Código Civil) e da imputabilidade penal (termo utilizado em substituição à expressão “responsabilidade penal”, após a reforma de 1984), devidamente tratada pelo Título III do Decreto-lei nº 2.848/40 (Código Penal), a responsabilidade administrativa não está centrada em um único diploma legal, tendo em vista que decorre das regras de Direito administrativo, que é ramo do Direito público disciplinador da função administrativa e cuja base normativa não é una.
Assim, encontraremos menção à responsabilidade administrativa em diversas normas, como, por exemplo, na Lei nº 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente (17), na Lei nº 4.898/65, que regula o direito de representação e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal, nos casos de abuso de autoridade (18), na Lei nº 8.112/90, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais (19), no Decreto nº 4.346/02, que aprova o Regulamento Disciplinar do Exército (R-4) (20), na Lei nº 8.666/93, que institui normas para licitações e contratos da Administração pública (21), na Lei nº 8.078/90, que dispõe sobre a proteção do consumidor (22), ou, como ora analisamos, na Lei nº 9.503/97, que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro.
Como se vê, a responsabilidade administrativa estará vinculada à norma, de cunho administrativo, que fixa determinadas obrigações à sociedade. Ao tratar da responsabilidade ambiental, Mezzomo explica que “A responsabilidade administrativa decorre de regras próprias e implica um procedimento, in casu, um processoadministrativo próprio.
Nenhuma relação direta, tem, portanto, com a responsabilidade penal ou civil, até porque o fundamento das obrigações, embora relacionado a um fato comum, pode não ser o mesmo”. (23)
A responsabilidade administrativa fundamenta-se no poder de polícia, inerente à Administração pública, no limite de competência e circunscrição de cada órgão público. Poder de polícia, nos dizeres de Hely Lopes Meirelles, é “a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado”. (24) (25)
Assim é que, na imposição de penas administrativas por infrações de trânsito, atuam os órgãos e entidades executivos de trânsito e rodoviários no exercício da FISCALIZAÇÃO, que, segundo o Anexo I do CTB, é exercida por meio do PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA DE TRÂNSITO.
A Lei nº 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro) apresenta duas disposições pertinentes: no artigo 161, estabelece que “Constitui infração de trânsito a inobservância de qualquer preceito deste Código, da legislação complementar ou das resoluções do CONTRAN, sendo o infrator sujeito às penalidades e medidas administrativas em cada artigo, além das punições previstas no Capítulo XIX” e, de modo análogo, no Anexo I, conceitua INFRAÇÃO como a “inobservância a qualquer preceito da legislação de trânsito, às normas emanadas do Código de Trânsito, do Conselho Nacional de Trânsito e a regulamentação estabelecida pelo órgão ou entidade executiva de trânsito”.
Infração de trânsito constitui, portanto, uma infração administrativa, que, nos dizeres de Celso Antônio Bandeira de Mello, “é o descumprimento voluntário de uma norma administrativa para o qual se prevê sanção cuja imposição é decidida por uma autoridade no exercício de função administrativa”. (26)
Quanto ao necessário processo específico para aplicação de penas de caráter administrativo, importa destacar a garantia constitucionalmente estabelecida de que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes” (artigo 5º, inciso LV, da CF/88).
Outra não é a premissa da Lei nº 10.177/98, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual, e cujo artigo 62 sentencia que “Nenhuma sanção administrativa será aplicada a pessoa física ou jurídica pela Administração Pública, sem que lhe seja assegurada ampla defesa, em procedimento sancionatório”.
Embora o Código de Trânsito Brasileiro tenha feito menção ao amplo direito de defesa apenas quando tratou, em seu artigo 265, da aplicação das penalidades de suspensão do direito de dirigir e cassação do documento de habilitação (27), é fato que o processo administrativo de trânsito encontra específica regulamentação, em seu Capítulo XVIII.
Desta forma, a responsabilidade por infrações de trânsito possui natureza estritamente administrativa, embora sancionatória, sendo certo que as sanções administrativas e penais são apartadas única e exclusivamente de acordo com a autoridade competente para impô-las (28), o que fica claro quando o próprio artigo 161 (transcrito anteriormente), ao conceituar infração de trânsito, lembra que as penas de caráter administrativo não elidem a aplicação daquelas decorrentes do cometimento de crimes de trânsito (estipulados no Capítulo XIX do CTB).
Segundo o artigo 257 do CTB, “As penalidades serão impostas ao condutor, ao proprietário do veículo, ao embarcador e ao transportador, salvo os casos de descumprimento de obrigações e deveres impostos a pessoas físicas ou jurídicas expressamente mencionados neste Código”, tendo os parágrafos seguintes delimitado as responsabilidades de cada um dos elencados no caput, diante do que nos cabe, precisamente neste estudo, verificar se a responsabilidade pelas infrações de trânsito e suas conseqüentes penalidades possui o limitador da idade do condutor ou do proprietário do veículo (já que não é proibido ao menor de idade possuir bens em seu nome).
MELLO, ao tratar do sujeito infrator, explica que “Tanto podem ser sujeitos da infração administrativa e do dever de responder por elas pessoas físicas como pessoas jurídicas, sejam de Direito Privado, sejam de Direito Público. O menor também pode se incluir em tais situações. Assim, caso desatenda aos regulamentos de uma biblioteca pública, incorrendo na figura infracional de retenção de livro além do período permitido, sofrerá suspensão, como qualquer outro. Diversamente, há sanções que não teria como suportar. Assim, se conduzir automóvel sem carteira de habilitação ou em excesso de velocidade, o pai ou responsável pelo menor responderá pelas multas cabíveis ou quaisquer outras sanções previstas”. (29)
Tal assertiva, data maxima venia, deve ser analisada com cuidado, na medida em que, dentre as penalidades previstas no artigo 256 do CTB (30), encontramos sanções que poderiam, sem maiores problemas, serem suportadas pelo menor de idade, como é o caso da penalidade de freqüência obrigatória em curso de reciclagem (inciso VIII), a qual será imposta, entre outros casos, ao infrator, quando, sendo contumaz, for necessário à sua reeducação (artigo 268, inciso I). Por outro lado, as penalidades que atingem diretamente a pessoa, que são a suspensão do direito de dirigir (inciso III), a cassação da Carteira Nacional de Habilitação (inciso V) e a cassação da Permissão para Dirigir (inciso VI) não atingirão o menor de idade (por óbvia impossibilidade, já que não é habilitado), mas tampouco poderiam ser imputadas ao pai ou responsável, dada a necessidade de individualização da sanção administrativa; entretanto, naquelas infrações de trânsito cometidas com o veículo em movimento, de responsabilidade do condutor, em que este não tenha sido abordado e identificado (quando a pontuação deveria recair estritamente no seu prontuário, se existente), se o veículo estiver em nome do pai ou outra pessoa habilitada, a eventual suspensão do direito de dirigir acabará (questionavelmente) recaindo sobre o proprietário, tendo em vista a impossibilidade de, ao cumprir o disposto no § 7º do artigo 257 do CTB (31), indicar condutor não habilitado.
Continua MELLO, ao explicar a questão supra, que “O que se vem de dizer exibe, desde logo, a diferença entre a figura do infrator e a do chamado responsável subsidiário. O infrator, bem se percebe, é o sujeito que pratica a infração e que, de regra, suportará a sanção por ela; ao passo que o responsável subsidiário é aquele que, por força da lei, responderá pela infração caso aquele que a cometeu não possa responder ou não responda por ela”.
No caso da multa, que importa em sanção pecuniária, como característica principal, é fato que o responsável subsidiário será, no caso do menor de idade condutor, o proprietário do veículo, posto que o § 3º do artigo 282 do CTB estabelece que “Sempre que a penalidade de multa for imposta a condutor, à exceção daquela de que trata o § 1º do art. 259 (32), a notificação será encaminhada ao proprietário do veículo, responsável pelo seu pagamento”. Temos, então, que a responsabilidade administrativa acaba implicando na responsabilidade civil pelo pagamento da multa, situação em que aplicaremos as disposições do Código Civil, concernentes à incapacidade civil e a responsabilidade dos pais, tutores e curadores (33). Assim, ainda que o veículo esteja em nome do menor de idade ou, estando em nome de outra pessoa, decidir o proprietário por acionar judicialmente o condutor do veículo, para ressarcimento do dano a ele provocado, será a multa cobrada de seus responsáveis legais.
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FONTE www.ctbdigital.com.br
