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Lei da desburocratização e os reflexos para os órgãos de trânsito

O Diário Oficial da União de 09OUT18 publicou a Lei n. 13.726/18, conhecida como “Lei da desburocratização”, a qual “racionaliza atos e procedimentos administrativos dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e institui o Selo de Desburocratização e Simplificação”.


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Com o veto ao artigo 10, que estabelecia vigência imediata, a ausência da informação quanto à data em que suas regras entrarão em vigor nos remete ao disposto no artigo 1º do Decreto-lei n. 4.657/42 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro): “salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o país quarenta e cinco dias depois de oficialmente publicada”; ou seja, a partir do dia 23NOV18, os órgãos públicos brasileiros deverão seguir as novas regras estabelecidas pela Lei sob comento.

Para compreensão do objetivo normativo, cabe destacar o constante do artigo 1º, segundo o qual, “esta Lei racionaliza atos e procedimentos administrativos dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios mediante a supressão ou a simplificação de formalidades ou exigências desnecessárias ou superpostas, cujo custo econômico ou social, tanto para o erário como para o cidadão, seja superior ao eventual risco de fraude, e institui o Selo de Desburocratização e Simplificação”.

Em relação aos serviços prestados pelos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito, destaco dois procedimentos que terão de ser reavaliados, frente à alteração legislativa, conforme estabelece o seu artigo 3º, o qual passa a dispensar a exigência de:

I – reconhecimento de firma, devendo o agente administrativo, confrontando a assinatura com aquela constante do documento de identidade do signatário, ou estando este presente e assinando o documento diante do agente, lavrar sua autenticidade no próprio documento; e

II – autenticação de cópia de documento, cabendo ao agente administrativo, mediante a comparação entre o original e a cópia, atestar a autenticidade.

Tanto o reconhecimento de firma quanto a autenticação de cópias de documentos já eram procedimentos delimitados de maneira específica pela Lei n. 9.784/99 (regula o processo administrativo), como algo excepcional (e não como regra), como se verifica no seu artigo 22, §§ 2º e 3º: “salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade” e “a autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo”.

Apesar disso, não é incomum nos depararmos com órgãos públicos exigindo, dos cidadãos, documentos com firmas reconhecidas ou cópias autenticadas, para dar prosseguimento a assuntos de seu interesse junto à Administração, o que, doravante, não mais poderá ocorrer.

Uma das primeiras situações que nos vem à lembrança, quando pensamos na aplicabilidade desta Lei aos serviços de trânsito, é a decorrente da transferência de propriedade de veículo automotor, procedimento que, até os dias atuais, exige do vendedor e comprador providências burocráticas que englobam justamente o que passará a ser isento.

O reconhecimento das assinaturas de ambos, no verso do Certificado de Registro de Veículo (em formulário denominado Autorização para Transferência de Propriedade de Veículo – ATPV), por autenticidade, decorre de regulamentação do Conselho Nacional de Trânsito, no exercício de competência normativa disciplinada no artigo 124, inciso III, do Código de Trânsito Brasileiro (“para a expedição do novo Certificado de Registro de Veículo serão exigidos os seguintes documentos: … III – comprovante de transferência de propriedade, quando for o caso, conforme modelo e normas estabelecidas pelo CONTRAN;”), mais especificamente na Resolução n. 310/09, que alterou os modelos e especificações do CRV e CRLV e assim passou a determinar, entre outros itens, que “é obrigatório o reconhecimento de firmas do adquirente e do vendedor, exclusivamente na modalidade por AUTENTICIDADE”.

Aliás, cabe apontar uma curiosidade, presente até hoje nos documentos de transferência de propriedade de veículo: o formulário da ATPV menciona o artigo 369 do Código de Processo Civil, como a base legal para o reconhecimento de firma, quando o CPC vigente era o de 1973, substituído anos depois, em 2015, pela Lei n. 13.105/15 (atual CPC), cujo artigo 411 é que passou a tratar da autenticação de documentos via reconhecimento de firma do signatário pelo tabelião (no exercício das competências determinadas pela Lei n. 8.935/94).

Além da Resolução n. 310/09, que continua em vigor, tal regra também foi mantida na Resolução n. 712/17, que versa sobre o CRV eletrônico, a ATPV eletrônica e a realização de comunicação de venda de veículo ao órgão executivo estadual de trânsito, cujo artigo 4º também prescreve a necessidade de reconhecimento de firma.

Com a entrada em vigor da Lei n. 13.726/18, é de se entender que deverá o Contran rever a regulamentação existente, de vez que não poderá mais exigir esta burocracia por parte dos proprietários de veículos, bastando que, nos termos do artigo 3º, inciso I, da novel legislação, o reconhecimento das assinaturas constantes da ATPV se faça no próprio órgão de trânsito, mediante a comparação com as assinaturas constantes dos documentos de identidade dos interessados, ou mediante a autenticação pelo agente administrativo, se aposta a assinatura no próprio órgão.

Além disso, a comunicação de venda do veículo ao órgão executivo estadual de trânsito (Detran), obrigatória ao antigo proprietário, não mais poderá ser restringida ao encaminhamento de cópia AUTENTICADA do comprovante de transferência de propriedade, devidamente assinado e datado, conforme redação textual do artigo 134 do CTB (e ratificada pelo artigo 7º da Resolução n. 712/17), mas também deverá ser aceita cópia simples, com autenticação de documento pelo agente administrativo responsável, mediante a comparação com o original.

Considerando-se o volume de transferências de propriedade de veículos automotores, em qualquer Estado da federação, é de se supor que tais procedimentos, embora menos burocráticos, criem alguns entraves para que sejam colocados em prática pelos órgãos de trânsito, mas não há dúvidas de que tal situação fática se enquadra perfeitamente na Lei da desburocratização.

Outras duas questões que também serão atingidas pela desburocratização e que, por vezes, alguns órgãos de trânsito adotam procedimentos peculiares, não obstante a norma aplicável, são as seguintes:

Indicação de condutor autuado

O artigo 257, § 7º, do CTB estabelece a indicação do condutor, nas infrações sob sua responsabilidade, em que a identificação do infrator não for imediata, o que é atualmente regulamentado pela Resolução do Contran n. 619/16, a qual trata do processo administrativo para imposição da multa de trânsito.

Neste sentido, o artigo 5º da citada norma prevê os requisitos para o formulário de indicação de condutor e NÃO prevê a necessidade de que a assinatura do proprietário esteja com firma reconhecida (tal regra chegou a ser prevista na Resolução n. 363/10, a qual, entretanto, nem mesmo chegou a vigorar); não obstante, há alguns órgãos de trânsito que exigem o reconhecimento da assinatura do proprietário no formulário.

Se já não era obrigatório o reconhecimento da assinatura, por falta de previsão normativa, agora com muito mais razão é que não poderão os órgãos de trânsito exigir tal procedimento.

Reconhecimento de firma em procurações

Na representação de pessoas físicas, por procuradores, devidamente nomeados pelos interessados, não poderão os órgãos de trânsito, exigir que haja o reconhecimento da assinatura no instrumento de mandato, bastando, como já mencionado, a conferência com o documento original.

A este respeito, vale mencionar que a procuração, enquanto instrumento particular de representação de alguém, encontra previsão legal no artigo 654 do Código Civil, cujo § 2º estabelece que “o terceiro com quem o mandatário tratar poderá exigir que a procuração traga a firma reconhecida”; obviamente, apesar desta prescrição normativa, a partir da Lei da desburocratização, não se admite que tal exigência seja feita pelos órgãos públicos aos cidadãos.

Na apresentação de defesas administrativas e recursos (1ª e 2ª instâncias), por exemplo, estabelece a Resolução do Contran n. 299/08, dentre os documentos a serem juntados, a procuração, quando for o caso (artigo 5º), não havendo menção à necessidade de reconhecimento de firma (embora alguns órgãos de trânsito costumeiramente adotem tal cautela).

Destarte, todavia, não caberá mais se exigir, desta procuração, o reconhecimento da assinatura do outorgante, mesmo quando apresentado a alguém que não seja advogado, de vez que não se exige a capacidade postulatória para o processo administrativo de trânsito (em relação ao advogado, em especial, a desnecessidade de reconhecimento de firma já era uma prerrogativa legal, desde que o CPC de 1973 teve o seu artigo 38 alterado pela Lei n. 8.952/94).

Resta-nos acompanhar, para verificar se os órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito estarão aptos a cumprirem mais esta Lei que procura simplificar a vida dos cidadãos!

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Quando um condutor comete uma infração de trânsito e é autuado pelo Agente, o órgão de trânsito irá notificá-lo a fim de que ele possa exercer seu direito constitucional de defesa (art. 5º, LV, da Constituição Federal) no processo administrativo de trânsito.

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Além da defesa de autuação (defesa prévia), em caso de não acolhimento, o interessado ainda pode interpor recurso à Junta Administrativa de Recursos de Infrações – JARI e na hipótese de indeferimento é possível novo recurso em segunda e última instância, que pode ser o Conselho Estadual de Trânsito – CETRAN (ou CONTRANDIFE), um Colegiado Especial ou o Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, a depender do órgão autuador e da infração, conforme previsão do art. 289 do Código de Trânsito Brasileiro.

Portanto, somente será aplicada uma das penalidades elencadas no art. 256 do CTB com base no dispositivo legal que foi infringido, depois de concluído o processo administrativo de trânsito, respeitado o direito do cidadão de expor o contraditório. Ao final, sendo o resultado lhe for desfavorável, cabe à Autoridade de Trânsito impor a sanção.

Quando do não acolhimento da defesa ou do indeferimento do recurso o julgador fica obrigado a motivar e fundamentar a decisão que proferiu, sob pena de macular o processo de tal forma que o torna nulo, como se observa no texto da Lei nº 9.784/99:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
[…]
V – decidam recursos administrativos;

No caso do processo administrativo de trânsito faz-se necessária a motivação e fundamentação das decisões, pois implicam na imposição de sanção, a exemplo da penalidade de multa, e decidem recursos no âmbito administrativo. Acerca do tema, Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 2010, p. 859) aduz:

A Administração é obrigada a expor os fundamentos em que está embasada para aplicar a sanção. Tem, portanto, que apontar não só o dispositivo normativo no qual se considera incurso o sujeito indigitado, mas também, obviamente, o comportamento, comissivo ou omissivo, imputado e cuja ocorrência se subsume à figura infracional prevista na regra de Direito. Além disto, sempre que a norma haja previsto uma gradação nas sanções cabíveis, é imperativo que seja justificada a opção feita pela autoridade sancionadora. A omissão de qualquer destes requisitos causa a nulidade do apenamento.

Evidentemente que não são todos os órgãos que ignoram a previsão normativa aqui exposta, mas é de se lamentar o fato de que alguns poucos órgãos de trânsito desprezam esses preceitos legais e quando questionado no recurso à JARI, esta simplesmente desconsidera a ausência de motivação e fundamentação da decisão da Autoridade que impôs a penalidade, talvez até pelo vínculo existente entre esses atores no ente público. Os órgãos que ainda conduzem processos administrativos de maneira parcial devem adequar seus procedimentos para o fiel cumprimento da lei. De forma precisa, Eduardo Antonio Maggio (Manual de Infrações, Multas de Trânsito e Seus Recursos, 2013, p. 414) explica:

A decisão ou despacho motivados, que é a fundamentação propriamente dita, (…) se faz necessária porque muitas vezes pode ocorrer da decisão ser injusta, e é com base na motivação desta sobre o seu não acatamento pela autoridade de trânsito, que o defendente vai se basear para recorrer à JARI (primeira instância) e, da decisão também desfavorável pela JARI, que o recorrente irá recorrer ao CETRAN. Além de, também, poder recorrer ao Poder Judiciário, quando for o caso.

Convém ressaltar que o entendimento aqui exarado não é exclusivo da doutrina. Quando provocado, o judiciário tem decidido pela nulidade do processo administrativo cuja decisão não esteja motivada e fundamentada, como se observa a seguir:

DIREITO ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO NO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. As decisões administrativas devem ser motivadas formalmente, vale dizer que a parte dispositiva deve vir precedida de uma explicação ou exposição dos fundamentos de fato (motivos-pressupostos) e de direito (motivos-determinantes da lei). O procedimento administrativo relacionado aos autos de infração noticiado nos autos padece de nulidade em razão da ausência de fundamentação da resposta à defesa prévia e ao recurso administrativo.

(TRF-4 – AC: 50796234020144047000 PR 5079623-40.2014.404.7000, Relator: MARGA INGE BARTH TESSLER, Data de Julgamento: 16/09/2015, TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: D.E. 17/09/2015)

Nessas situações, apesar da possibilidade da via judicial, em atenção ao princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional, previsto no art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, que estabelece: “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, a Administração Pública deve reconhecer o erro e não aplicar sanção a partir de um processo eivado de vício. Convém mencionar mais uma vez a Lei nº 9.874/99, que determina:

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

Não foi de forma aleatória que o legislador determinou que os órgãos de trânsito devem obrigatoriamente cumprir a lei antes mesmo de fazer cumpri-la, como se depreende da leitura do Capítulo II do CTB, que trata do Sistema Nacional de Trânsito.

A motivação e fundamentação das decisões é requisito indispensável para a imposição de sanções administrativas de trânsito, sob pena de deixar impune aquele de fato praticou alguma irregularidade prevista no CTB ou mesmo punir de forma injusta o cidadão que tinha razão em seu pleito. O cumprimento dessas exigências é fundado em princípios constitucionais e na garantia da segurança jurídica ao particular interessado em uma aplicação justa do Direito.

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